加入政府職能轉(zhuǎn)型、機(jī)制創(chuàng)新、深化改革等其他因素，緩解財政分配“三元悖論”制約的途徑主要可從以下四個方面考慮：切實提高財政支出管理水平，即“少花錢，多辦事”；有效降低政府行政成本，即“用好錢，辦實事”；擴(kuò)大政府舉債資金融資乘數(shù)，即“少借錢，多辦事”；實質(zhì)性地轉(zhuǎn)變政府職能類型，也就是“擴(kuò)財源，優(yōu)事權(quán)”

《中國改革真命題：邁向高質(zhì)量發(fā)展》，賈康著，中信出版集團(tuán)，2022年5月。

文 ｜賈康

(資料圖)

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·克魯格曼，在蒙代爾-弗萊明模型和蒙代爾“不可能三角”的基礎(chǔ)上提出了著名的“三元悖論”理論：一國不可能同時實現(xiàn)本國貨幣政策獨(dú)立、匯率穩(wěn)定、資本自由流動三大金融目標(biāo)，而最多只能同時滿足其中兩個。

若以這種簡明、直觀的“三元悖論”模型，比照考察財政分配相關(guān)基本導(dǎo)向的內(nèi)在制約關(guān)系，我們也可以得到以“減少稅收”“增加公共福利支出”和“控制政府債務(wù)及赤字水平”為目標(biāo)的財政分配的“不可能三角”模型，進(jìn)而引出（限定條件下）財政分配的“不可能三角”制約。我們在此提出并闡述財政分配的“三元悖論”，并在這一基礎(chǔ)上著重探尋中等收入階段財政分配“三元悖論”的特點及緩解其制約的路徑選擇，以期循此邏輯路徑更清晰地洞悉和揭示財政分配中的規(guī)律與制約關(guān)系，從而提出合理可行的緩解制約的思路。

魚與熊掌不可兼得

比照蒙代爾“不可能三角”與克魯格曼的“三元悖論”，考察財政分配的內(nèi)在制約，可以在常規(guī)限定條件下得出財政分配的“三元悖論”，即在財政經(jīng)常性支出管理水平、政府行政成本和政府舉債資金融資乘數(shù)既定情況下，財政分配中減少稅收、增加公共福利和控制政府債務(wù)及赤字水平三大目標(biāo)，至多只能同時實現(xiàn)其中兩項，而不可能全部同時實現(xiàn)。

在任一特定時期，人們在減少稅收、增加公共福利支出和控制債務(wù)及赤字水平這三個通?？磥矶肌昂苡械览怼钡哪繕?biāo)之中，其實只能進(jìn)行以下三種選擇：第一，若在財政分配中要“減少稅收”和“控制債務(wù)及赤字水平”，那么必須以減少（而不可能是增加）公共福利支出為前提；第二，若在財政分配中要“減少稅收”和“增加公共福利支出”，那么必須通過提升（而不可能是控制）債務(wù)及赤字水平來實現(xiàn)；第三，若在財政分配中要“控制債務(wù)及赤字水平”和“增加公共福利支出”，那么必須通過增加（而不可能是減少）以稅收代表的政府非債收入來實現(xiàn)。

其實，這其中的制約關(guān)系十分明了，因而相關(guān)的公眾關(guān)切與取向的內(nèi)在悖謬這層“窗戶紙”也很容易被捅破，可簡單表述為：A.減稅可減少企業(yè)、居民負(fù)擔(dān)，因而會受到廣泛歡迎；B.增加公共服務(wù)方面的福利性支出會使社會成員獲得更多的實惠，因而也會受到廣泛歡迎；C.以上兩者并行又會擴(kuò)大政府收支缺口，必出現(xiàn)赤字增加，從而提升為彌補(bǔ)赤字而必須舉借的政府債務(wù)總水平。這便涉及“安全問題”。

其實，公眾對這個問題并不缺少“常識”：一說到政府債臺高筑，又往往會有群眾表示憂慮與不滿。所以可知，“巧婦難為無米之炊”，“魚與熊掌不可兼得”。在財政分配中，稅收為收入，福利為支出，兩者必須是順向匹配的，一般情況下，加則同加，減則同減，如果一定要順向增加福利而逆向削減稅收，那就必須找到另一個收入項——舉債。前述A、B、C三者中，要同時保A、B，就必須放棄對C項的控制，但這又會遇到公共風(fēng)險的客觀制約。若想三全其美，則絕沒有可能。這里出現(xiàn)的約束是客觀規(guī)律，并一定會衍生為整個經(jīng)濟(jì)社會生活可持續(xù)概念下的終極約束。

綜合以上分析，可得出一個基本認(rèn)識：雖然公共福利的增進(jìn)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的出發(fā)點與歸宿，但在某一經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的任一特定階段或具體條件下，公共福利的水平（可以以公共福利支出規(guī)模為指標(biāo)）卻并非越高越好，當(dāng)高過某一定點，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用會迅速降低，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長過程不可持續(xù)。也就是說，公共福利水平一旦超出最佳值，其對一國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的正面支撐作用會很快轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)面效應(yīng)，所以必須小心謹(jǐn)慎地把狀態(tài)控制在接近或達(dá)到峰值但不超過臨界點的區(qū)間內(nèi)。

歐債危機(jī)分析及美國的特殊性

眾所周知，2008年由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)，不僅重創(chuàng)美國經(jīng)濟(jì)，而且在歐洲觸發(fā)了嚴(yán)重的歐債危機(jī)，給世界經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重沖擊。

從財政分配“三元悖論”制約關(guān)系的內(nèi)在邏輯來看，緩解歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)的基本手段在于減少稅收以刺激經(jīng)濟(jì)、削減赤字及控制債務(wù)規(guī)模以降低違約風(fēng)險——這兩大財政分配目標(biāo)需要犧牲公共福利來實現(xiàn)，而這又必然與民眾的直接利益、短期實惠相抵牾，處理起來十分棘手，極易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)問題政治化。事實上，這確實引發(fā)了希臘等國多輪罷工風(fēng)潮與社會震蕩。歐債危機(jī)爆發(fā)后，除法、德等歐元區(qū)強(qiáng)勢經(jīng)濟(jì)體外，希臘、意大利等受挫國家政府分別提出了削減赤字及控制債務(wù)規(guī)模等措施，卻在“福利國家”的剛性框架制約之下久久不能達(dá)成盡量減稅和盡量保證福利水平的有效平衡點，這鮮明地體現(xiàn)了財政分配“三元悖論”的內(nèi)在邏輯。

這說明：在為應(yīng)對危機(jī)不得不減少稅收、削減赤字及控制債務(wù)規(guī)模的財政政策組合下，歐元區(qū)需要以犧牲公共福利的手段來實現(xiàn)；如果歐元區(qū)一邊想通過減少稅收來刺激經(jīng)濟(jì)，一邊又想通過削減赤字及控制債務(wù)規(guī)模來保持財政可持續(xù)，與此同時，還想順應(yīng)民意保持原有的工作舒適度和較高的公共福利水平，這顯然是不現(xiàn)實的。有時不現(xiàn)實的東西在西方政治家那里需要著意淡化或掩飾以撫慰民心，爭取選票，但在理論上，不現(xiàn)實就是不現(xiàn)實，因為這也受到財政分配“三元悖論”的制約。

有別于財政分配“三元悖論”的邏輯，美國因掌控了世界貨幣霸權(quán)，獲得了選擇其他邏輯路徑的條件，即通過全球持有美元資產(chǎn)的主體一并為危機(jī)埋單的方式，脫離其自身財政分配所受的制約。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，美國一方面選擇減少稅收，另一方面保持原有公共福利水平來維持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)路徑是既減稅，又放寬債務(wù)及赤字控制，卻不下調(diào)美國公眾的基本公共福利標(biāo)準(zhǔn)，而是通過多輪量化寬松（QE）政策將危機(jī)產(chǎn)生的風(fēng)險（通貨膨脹壓力和金融債務(wù)風(fēng)險等）分散化，以美元在全球經(jīng)濟(jì)中的硬通貨霸主地位，經(jīng)濟(jì)又強(qiáng)制性地將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給全球其他經(jīng)濟(jì)體，讓全世界共同為其埋單。美國出臺的多輪量化寬松政策正是因此才有恃無恐。

回到財政分配“三元悖論”的邏輯路徑上來分析，實質(zhì)性的奧秘在于：由于美國的財政分配主體得到了實為同一主體的“世界貨幣霸權(quán)”的支撐，有條件在量化寬松政策下制造出除美國稅收、舉債之外的第三項巨額收入，即貨幣發(fā)行收入，而不用中斷其財政運(yùn)行，所以美國所受財政分配之“三元悖論”制約的調(diào)整空間比其他經(jīng)濟(jì)體都大。這也是當(dāng)今世界其他任何經(jīng)濟(jì)體都學(xué)不來的，這就是美國的特殊性。

財政分配的“三元悖論”，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入階段，呈現(xiàn)出制約特征上的差異，將其內(nèi)在邏輯與制約特征相結(jié)合，有助于做好該經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入階段的合理調(diào)控路徑選擇。

經(jīng)過改革開放40余年的發(fā)展，中國已步入“中等收入階段”，具體而言是位于下中等收入至上中等收入階段的轉(zhuǎn)軌期，且從人均GNI（國民總收入）的增長趨勢看，將較快步入中等收入階段至高收入階段的轉(zhuǎn)軌期，且關(guān)于“中等收入陷阱”的討論已引起廣泛關(guān)注。拉美地區(qū)由于盲目實行福利趕超而落入“中等收入陷阱”，給許多國家以前車之鑒，我國應(yīng)當(dāng)高度注重中等收入階段發(fā)展戰(zhàn)略的正確把握。

福利趕超與“中等收入陷阱”——拉美鏡鑒

居民福利本是一國發(fā)展的出發(fā)點與歸宿，但其應(yīng)是隨著該國經(jīng)濟(jì)趕超階段的不斷升級而逐步提高的。然而，在20世紀(jì)一些拉美國家因多種因素造成的福利趕超，卻因其不可持續(xù)性而半途夭折，并相繼陷入“中等收入陷阱”。

拉美國家福利趕超的主要表現(xiàn)是勞工保護(hù)和社會性支出盲目擴(kuò)大。第一，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，拉美國家城鄉(xiāng)收入差距逐步擴(kuò)大，農(nóng)民工不斷由鄉(xiāng)村涌向城市，致使城市勞動力市場供過于求，工資不斷降低，進(jìn)而導(dǎo)致收入差距問題日趨嚴(yán)重。在失業(yè)率高風(fēng)險與發(fā)達(dá)國家福利體制“榜樣效應(yīng)”的雙重作用下，拉美國家曾簡單照搬美國式“選舉”民主政治，民粹主義情愫愈發(fā)凸顯，多方因素促成拉美國家盲目設(shè)立了高就業(yè)保護(hù)與高福利保障制度，但這些又與本國國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不匹配，因此成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沉重負(fù)擔(dān)。第二，20世紀(jì)70年代以后拉美國家將財政支出主要用于擴(kuò)大社會性支出，1990年至2000年拉美國家的社會性支出占GDP的比重不斷上升，個別國家社會支出占公共支出的比重高達(dá)60%—70%，甚至在財力嚴(yán)重不足的情況下仍然盲目擴(kuò)大赤字來滿足社會性支出，從而徹底拖垮了宏觀經(jīng)濟(jì)。

不考慮實際國情的福利趕超策略導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)趕超失敗，從而落入“中等收入陷阱”的邏輯規(guī)律，可以被納入“民粹主義宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)”。其邏輯路徑大致為：宏觀政策初戰(zhàn)告捷→經(jīng)濟(jì)增長遇到瓶頸→經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面短缺→政府破產(chǎn)。

第一階段的主要表現(xiàn)是：拉美國家政府在經(jīng)濟(jì)趕超中實施福利趕超策略，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平和實際工資水平在一開始得到普遍提高，同時由于出臺了勞工法，能夠保持基本就業(yè)率，并迎合民眾意愿提高社會保障水平，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)一片欣欣向榮景象。但由于第一階段屬于純消耗階段，沒有什么積累，所以進(jìn)一步的發(fā)展就遇到了瓶頸。

到第二階段，第一階段存在的隱性問題逐漸顯性化：一方面，以擴(kuò)大財政赤字為主的擴(kuò)張性財政政策造成民眾對國內(nèi)商品的巨大需求，而這種巨大需求與生產(chǎn)供給不足嚴(yán)重對立，因此更多的商品要依賴外匯進(jìn)口。與此同時，已經(jīng)背上沉重負(fù)擔(dān)的財政還要維持“高福利”，簡單機(jī)械照搬歐美福利制度實施趕超策略，更使財政雪上加霜；另一方面，由于大筆外匯用于進(jìn)口，導(dǎo)致外匯越來越短缺，致使沒有更多的外匯支持進(jìn)口更多商品來滿足民眾需求。這種典型的供給矛盾在第三階段導(dǎo)致政府控制物價的行為難以為繼，只能施行價格調(diào)整、本幣貶值、外匯管制、產(chǎn)業(yè)保護(hù)。

這一階段，民眾的工資增長很快，但是通貨膨脹增長更快，導(dǎo)致實際購買力開始下降。經(jīng)歷了前三個階段的發(fā)展后，種種矛盾激化，新一任政府不得不實施正統(tǒng)宏觀政策下的穩(wěn)定計劃，或借助世界銀行和國際貨幣基金組織等國際機(jī)構(gòu)的援助，以求繼續(xù)維持本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此時，國內(nèi)民眾實際工資已出現(xiàn)大幅下降，甚至低于實施福利趕超策略之前的水平，并在很長時期內(nèi)處于低水平，經(jīng)濟(jì)增長停滯不前，甚至出現(xiàn)倒退，使拉美國家陷入“中等收入陷阱”難以自拔。可見福利趕超雖然是歸宿，但是若沒有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)趕超作為支撐，則無法最終達(dá)到所追求的福利目標(biāo)。

“拉美化”問題作為前車之鑒表明，位于中等收入階段的經(jīng)濟(jì)體應(yīng)當(dāng)著力避免盲目效仿西方國家的福利趕超策略，否則易導(dǎo)致社會矛盾激化。按照前文提出的財政分配“三元悖論”，拉美地區(qū)在中等收入階段的財政分配進(jìn)程中顯然選擇了“減少稅收”和“增加公共福利”這一目標(biāo)組合，按照“三元悖論”的邏輯，該目標(biāo)組合需要通過擴(kuò)大債務(wù)及提高財政赤字水平的方法來實現(xiàn)。從拉美地區(qū)陷入“中等收入陷阱”的實踐來看，該地區(qū)確實是通過擴(kuò)大債務(wù)及提高財政赤字水平的方法來試圖實現(xiàn)其對減稅和增加公共福利的追求，卻最終拖垮了國民經(jīng)濟(jì)而落入陷阱。

對同樣處于中等收入發(fā)展階段的中國而言，在財政分配“三元悖論”中如何既保持可持續(xù)發(fā)展又緩解制約，是非常值得深入思考的現(xiàn)實問題。

如上文所述，財政分配的“三元悖論”制約是在一定限定條件下，即既定的財政支出管理水平、政府行政成本和政府舉債資金融資乘數(shù)之下的一般認(rèn)識，且存在正負(fù)相關(guān)性：財政支出管理水平越高，政府行政成本越低，融資乘數(shù)越大，則越有利于減少稅收、增加公共福利和控制債務(wù)及赤字水平。鑒于此，加入政府職能轉(zhuǎn)型、機(jī)制創(chuàng)新、深化改革等其他因素，緩解財政分配“三元悖論”制約的途徑主要可從以下四個方面考慮：切實提高財政支出管理水平，即“少花錢，多辦事”；有效降低政府行政成本，即“用好錢，辦實事”；擴(kuò)大政府舉債資金融資乘數(shù)，即“少借錢，多辦事”；實質(zhì)性地轉(zhuǎn)變政府職能類型，也就是“擴(kuò)財源，優(yōu)事權(quán)”。

（本文摘自該書第一章第三節(jié)，有刪改，標(biāo)題為編者所加；編輯：臧博）

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